《鄉(xiāng)村振興促進法》的頒布實施,，使得改革開放后的中國鄉(xiāng)村再次迎來大發(fā)展的新契機。在中國特色社會主義新時代,，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興法治化，是對過去鄉(xiāng)村發(fā)展布局和鄉(xiāng)村發(fā)展思路的反思與超越,，是在對鄉(xiāng)村歷史的和現(xiàn)實的問題進行系統(tǒng)梳理與深刻剖析之后得出的科學(xué)認知,。鄉(xiāng)村振興的過程實質(zhì)上是一種歷史性復(fù)振，民族要復(fù)興,，鄉(xiāng)村必振興,。村民主體地位是鄉(xiāng)村振興的立足點，村民自治是維系鄉(xiāng)村秩序的穩(wěn)定器,，大國工匠型人才是鄉(xiāng)村振興的支柱,，治理有效是鄉(xiāng)村振興的根本保障。鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興面臨的新問題主要有三個：一是村民委員會的職能與基層政府的職能發(fā)生混淆,，二是鄉(xiāng)政村治的治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)行政性超強的發(fā)展態(tài)勢,，三是影響鄉(xiāng)村振興效果的制度安排和體制機制。需要構(gòu)建新型黨組織,、鄉(xiāng)政府與村委會關(guān)系體系,，構(gòu)建三治融合的鄉(xiāng)村治理體系，構(gòu)建理性的鄉(xiāng)村協(xié)商治理體系,。推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效實施的路徑為：健全村民自治的農(nóng)民主體地位,，創(chuàng)新新鄉(xiāng)賢群體鄉(xiāng)村治理體系，筑牢社會保障民生安全網(wǎng)體系,，清單制度助推鄉(xiāng)村治理法治化,，鑄造新型文明鄉(xiāng)風(fēng)輔助鄉(xiāng)村振興。由貴州民族大學(xué)主管主辦的“中國人文社會科學(xué)綜合評價AMI”擴展期刊、全國高校優(yōu)秀社科期刊,、中國人文社會科學(xué)核心期刊,、中國民族類核心期刊《貴州民族大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2021年第1期發(fā)表宋才發(fā)教授《鄉(xiāng)村振興法治化的基本內(nèi)涵及路徑選擇》論文,。《貴州民族大學(xué)學(xué)報》主編王林、執(zhí)行主編楊正萬,，副主編陳剛,，本文由副主編陳剛?cè)呜?zé)任編輯。

宋才發(fā)教授系中央民族大學(xué)法學(xué)院首任院長,、二級教授,，湖北省有突出貢獻專家、國務(wù)院政府特殊津貼專家,、國家民委首屆有突出貢獻專家,，廣西民族大學(xué)特聘“相思湖講席教授”，貴州民族大學(xué)特聘教授,、民族法學(xué)學(xué)科團隊領(lǐng)銜人,，博士生導(dǎo)師。

鄉(xiāng)村振興法治化的基本內(nèi)涵及路徑選擇（中篇）

宋才發(fā)

二,、鄉(xiāng)村振興面臨的問題及鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建

（一）鄉(xiāng)村治理面臨的新問題,、新挑戰(zhàn)

第一，村民委員會的職能與基層政府的職能發(fā)生混淆,�,！白灾巍笔寝r(nóng)村基層社會治理的基本目標，這個目標的實現(xiàn)仰賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,、社會組織和農(nóng)民群眾的協(xié)同治理,。2018年修正的《村民委員會組織法》第二條規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育,、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織,，實行民主選舉、民主決策,、民主管理,、民主監(jiān)督�,！薄按迕裎瘑T會向村民會議,、村民代表會議負責(zé)并報告工作�,！奔词钦f,，村民委員會是我國最基層的“群眾性自治組織”，不是任何形式和意義上的“基層政府”或“基層政權(quán)”。體制是決定政府公共服務(wù)質(zhì)量,、農(nóng)村優(yōu)先安排戰(zhàn)略落地的前提條件,，當(dāng)下農(nóng)村基層治理最突出的問題在于體制不順，行政功能系統(tǒng)發(fā)生紊亂,。一方面,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多急功近利謀求“政績”，真正為農(nóng)民服務(wù)的觀念意識不強,，服務(wù)功能較弱,；另一方面，村委會逐漸演變成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構(gòu),，村民自治意識,、自治功能淡化，不能夠很好地為農(nóng)民提供服務(wù),。筆者在廣西柳州市三江侗族自治縣進行鄉(xiāng)村“三治”調(diào)研時發(fā)現(xiàn),，由于三江侗族自治縣存在著基層黨組織、基層政府,、村兩委,、農(nóng)民與社會組織等治理主體行為邊界不清晰的問題，致使治理主體之間權(quán)責(zé)不明,、責(zé)任不清,，經(jīng)常發(fā)生相互扯皮的現(xiàn)象。鄉(xiāng)政府實際上包攬了過多的鄉(xiāng)村發(fā)展和村治事務(wù),，致使村集體的民主管理能力下降,、農(nóng)民主體地位被忽視。許多公共項目多是由基層黨委和鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)說了算,，村委會和農(nóng)民群眾很難參與到項目之中,，致使農(nóng)民的權(quán)利意識淡化、義務(wù)意識收縮,�,！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定的“行政村”是國家最基層的組織單位，代表行政村全體村民利益,、對外行使權(quán)力的村委會,，其性質(zhì)如同城鎮(zhèn)的居民委員會一樣，是一個地地道道的群眾性自治組織,。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不應(yīng)當(dāng),、也沒有任何法律依據(jù)，要求村委會額外承擔(dān)太多基層政府的行政職能,，村委會不應(yīng)當(dāng),、也沒有任何理由“變成基層政府的‘一條腿’。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會過度地行政干預(yù)和嚴厲控制,，造成村民委員會這個“村民當(dāng)家人”角色的缺失和自治組織角色的偏離,。村民委員會也不適當(dāng)?shù)嘏c鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能發(fā)生混淆，從根本上違背了“自我管理,、自我教育,、自我服務(wù)”的基本職能，異化成為一個行政化,、機關(guān)化的機構(gòu),，導(dǎo)致村委會干部對基層政府過多的依賴。自《村民委員會組織法》正式實施后,，國家法律和權(quán)力機關(guān)從來就沒有認可村級治理行政化�,！按寮壷卫硇姓�化”是鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的絆腳石,，從來就不是什么“國家預(yù)設(shè)”的治理策略�,！按寮壷卫硇姓�化不符合《憲法》和《村民委員會組織法》對村民自治內(nèi)涵的規(guī)定,，背離了‘自治’的初衷，村級治理不能行政化,�,！睘榱私鉀Q當(dāng)下村委會普遍自主性不強、治理能力不足,、行政負擔(dān)過重的問題,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要依法厘清自己應(yīng)有的職責(zé)，果斷地減輕村委會不應(yīng)有的行政負擔(dān),，增強和激發(fā)鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)生動力,。在推進鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的過程中，需要依法明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委,、人大,、政府與村民自治組織村民委員會之間，不是“命令與服從”的關(guān)系,，更不是“統(tǒng)治與被統(tǒng)治”的關(guān)系,，只能是“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”的關(guān)系，依法厘清村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系,。

第二,，“鄉(xiāng)政村治”治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)行政性超強的發(fā)展態(tài)勢。在“鄉(xiāng)政村治”治理結(jié)構(gòu)前提下,，村級治理存在著較為嚴重的封閉性,、排他性和行政性，有些村級治理出現(xiàn)了“泛政治化”“泛公權(quán)化”現(xiàn)象。譬如,，村委會內(nèi)部發(fā)生的一些矛盾糾紛,，當(dāng)事人往往力求通過行政訴訟途徑尋求公法救濟。但是村委會既不是國家行政機關(guān),，也不行使行政權(quán)力,，不通過協(xié)商調(diào)解途徑紓解自治性質(zhì)的村委會內(nèi)部矛盾糾紛，而要通過行政訴訟途徑解決矛盾糾缺乏法律依據(jù),。在片面追求政績目標和動機的驅(qū)使下,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對上級下達的鄉(xiāng)村建設(shè)創(chuàng)新項目，一般多采取“‘一年有勢頭,、兩年有看頭,、三年有突破’的大躍進式創(chuàng)新，要求創(chuàng)新項目馬上見效,。為做出政績,，地方政府常常熱衷于追求資源密集型的項目，這給基層政府,、村莊或社區(qū)帶來沉重的債務(wù)負擔(dān),，導(dǎo)致‘干部在干群眾在看’的奇怪現(xiàn)象�,！迸c此同時,，那些以有限資源實現(xiàn)有限目標的項目，特別受到地方政府青睞和歡迎,，久而久之就習(xí)慣性地成為鄉(xiāng)村治理能力創(chuàng)新的主要形式,。這種受政績驅(qū)使的錯誤做法很有市場，譬如,，后任領(lǐng)導(dǎo)以前任領(lǐng)導(dǎo)為“楷�,！保�后一批領(lǐng)導(dǎo)以前一批領(lǐng)導(dǎo)的做法為“標桿”,，使得鄉(xiāng)村治理能力創(chuàng)新呈現(xiàn)短期化和碎片化狀態(tài),。這種“以犧牲社會內(nèi)生能力為代價的持續(xù)行政干預(yù)，導(dǎo)致基層治理體制固化,。諸如村民自治制度等此前有效的制度,，并未隨著鄉(xiāng)村要素稟賦結(jié)構(gòu)的升級而升級，進而導(dǎo)致它在鄉(xiāng)村治理中愈來愈難以奏效,。體制的固化帶來社會活力的下降,，社會越來越沉悶，社會驅(qū)動的創(chuàng)新越來愈少,，內(nèi)生發(fā)展的步伐越來越沉重,�,！弊罱K使鄉(xiāng)村社會內(nèi)生能力持續(xù)弱化，“使得‘政績驅(qū)動行政創(chuàng)新—基層創(chuàng)新制度的扭曲—社會能力的弱化—繼續(xù)行政創(chuàng)新’的惡性循環(huán)得以生成和再生產(chǎn),�,！编l(xiāng)村治理現(xiàn)代化的目標，需要在總結(jié)經(jīng)驗和把握規(guī)律的基礎(chǔ)上,，定位于農(nóng)民的主體地位不動搖,、農(nóng)村的和諧和農(nóng)業(yè)的穩(wěn)固發(fā)展。必須“重新思考鄉(xiāng)村與城市的關(guān)系,、農(nóng)民與土地及村莊的關(guān)系以及代際變化等對鄉(xiāng)村發(fā)展的影響,，農(nóng)業(yè)內(nèi)涵、功能與基礎(chǔ)性地位的重新界定,，農(nóng)業(yè)優(yōu)先發(fā)展與鄉(xiāng)村現(xiàn)代化路徑,，村莊作為一種制度裝置的功能和演化。與落實鄉(xiāng)村振興中的工程化和項目化相比,，制度供給滯后成為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的最大制約,。當(dāng)代鄉(xiāng)村問題的存在與趨于加重，本身就是扭曲的城鄉(xiāng)關(guān)系和城鄉(xiāng)制度不平等的結(jié)果,�,！睘榇�,，習(xí)近平強調(diào)“要圍繞農(nóng)民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題,，加快補齊農(nóng)村發(fā)展和民生短板，讓億萬農(nóng)民有更多實實在在的獲得感,、幸福感,、安全感，同時要形成可持續(xù)發(fā)展的長效機制,，堅持盡力而為,、量力而行，不能提脫離實際的目標,，更不能搞形式主義和‘形象工程’,。”“要遵循鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)律,，堅持科學(xué)規(guī)劃,、注重質(zhì)量、從容建設(shè),，一件事情接著一件事情辦,，一年接著一年干，切忌貪大求快,、刮風(fēng)搞運動,，防止走彎路,、翻燒餅�,！�

第三,，影響鄉(xiāng)村振興效果的制度安排和體制機制。由于運用于鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的規(guī)制性工具缺乏現(xiàn)實針對性,，導(dǎo)致城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃可操作性較差,，致使有些村委會干部權(quán)力無限膨脹擴大，有的村黨支部成員和村委會干部甚至蛻變成為黑惡勢力,，變成了公然踐踏鄉(xiāng)村治理秩序的“村霸”,；致使村民有事不是主動“找法律”“找政府”，而是設(shè)法盡快“找關(guān)系”擺平,，抑或不惜代價,、不計成本無休止地“上訪”“鬧訪”，“造成鄉(xiāng)村治理成本成倍上揚,，社會調(diào)控失去權(quán)威化的標準,，既增加了基層政府的壓力，也弱化了村級組織的治理權(quán)威,�,！背霈F(xiàn)上述問題的根本原因，并不是由于地方立法機關(guān)和政府不作為所致,，而是因為“我國至今還沒有建立起鄉(xiāng)村治理工具選擇與評價的制度體系,，有關(guān)鄉(xiāng)村治理工具選擇與評價的責(zé)任監(jiān)督機制更沒有形成�,！痹诖迕褡灾沃贫鹊拈g接安排上,，具體政策實施和具體制度安排，無論鄉(xiāng)村治理還是鄉(xiāng)村振興,，都面臨著嚴峻的挑戰(zhàn),；存在著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的農(nóng)民平等性權(quán)利缺失、公正性目標約束,；即使是國家關(guān)于鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略,，在實際實施和具體執(zhí)行中，也缺乏對農(nóng)民現(xiàn)實訴求的關(guān)注,。鄉(xiāng)村民眾與行政村,、基層政府之間，平時看起來“相安無事”,，這些問題歸納起來為五個方面的難題：“一是鄉(xiāng)村的從屬地位,；二是農(nóng)民的城市權(quán)利被忽視；三是鄉(xiāng)村發(fā)展權(quán)喪失,；四是現(xiàn)行農(nóng)地制度與農(nóng)業(yè)發(fā)展方式不適應(yīng),；五是宅基地制度改革滯后阻礙村莊轉(zhuǎn)型,。”

（二）構(gòu)建新型黨組織,、鄉(xiāng)政府與村委會關(guān)系體系

基層黨組織,、鄉(xiāng)政府與村民委員會的關(guān)系必須依法厘清。長期以來在農(nóng)村工作中,，基層黨組織,、鄉(xiāng)政府與村民委員會的關(guān)系一直沒有厘清和理順。這次《鄉(xiāng)村振興促進法》第四十二條就明確規(guī)定了農(nóng)村黨組織,、鄉(xiāng)政府與村民委員會之間的關(guān)系：“中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織,，按照中國共產(chǎn)黨章程和有關(guān)規(guī)定發(fā)揮全面領(lǐng)導(dǎo)作用。村民委員會,、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等應(yīng)當(dāng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下,，實行村民自治，發(fā)展集體所有制經(jīng)濟,，維護農(nóng)民合法權(quán)益,，并應(yīng)當(dāng)接受村民監(jiān)督�,！钡谒氖�五條還規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)和支持農(nóng)村基層群眾性自治組織規(guī)范化,、制度化建設(shè)，健全村民委員會民主決策機制和村務(wù)公開制度,，增強村民自我管理,、自我教育、自我服務(wù),、自我監(jiān)督能力,�,！薄鞍硕�憲法”早就��(guī)定,，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)的人民政府,，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作,。農(nóng)村按照居民居住地區(qū)設(shè)立村民委員會，村民委員會是農(nóng)村基層群眾性的自治組織,。依據(jù)“八二憲法”的這個規(guī)定,，一個“鄉(xiāng)政村治”的權(quán)力運作模式在中國大地誕生。作為中國最基層,、最末端政權(quán)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府,，是廣袤鄉(xiāng)村所有權(quán)力網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的掌控者。譬如,，它依法直接組織和領(lǐng)導(dǎo)村民委員會干部選舉工作,，協(xié)調(diào)完善鄉(xiāng)村農(nóng)民群眾自治體系,，指導(dǎo)和監(jiān)督村民委員會權(quán)力依法運行。鄉(xiāng)政府作為新時代鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的參與者,、組織者和引領(lǐng)者,，義不容辭的承擔(dān)著整合和配置鄉(xiāng)村資源、推進鄉(xiāng)村穩(wěn)健發(fā)展的重要責(zé)任,。尤其是通過行使政府公共資源配置的方式和途徑,，向轄區(qū)范圍內(nèi)的民眾分配權(quán)利，把鄉(xiāng)村整合成為一個統(tǒng)一的有機整體,。中共中央《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》發(fā)布后,，農(nóng)村為了配合全國不斷提速的“城鎮(zhèn)化建設(shè)”，曾經(jīng)大規(guī)模地開展鄉(xiāng)村“合村并居”,，按照黨和政府的要求建設(shè)農(nóng)村“新型社區(qū)”,。近年來中央政府反哺鄉(xiāng)村力度逐年加大，地方政府財政支農(nóng),、惠農(nóng)投入力度增強,，一時間“資本下鄉(xiāng)”和“項目進村”成為國家促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的主要路徑。為了加快農(nóng)村發(fā)展速度并配合“城鎮(zhèn)化建設(shè)”需要,，村民委員會干部在爭取上級資金項目時各顯神通,。在這個鄉(xiāng)村治理曲折發(fā)展階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在協(xié)調(diào)派生資源的同時也派生了自身的權(quán)力,。它突出體現(xiàn)在政府不適當(dāng)?shù)馁Y源分配以及“項目捆綁”上,，政府不適當(dāng)?shù)鬲氄屏怂�有項目運作和資金使用的話語權(quán),。尤其是受當(dāng)時“亮點工程”效應(yīng)的影響和刺激,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不擇手段地集中各類來源資金打造“樣板村”,，“政績工程”“面子工程”和“豆腐渣工程”,，嚴重地沖擊了鄉(xiāng)村治理和民生建設(shè),。從總結(jié)歷史經(jīng)驗教訓(xùn)的視角看,，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依靠彈性的土地政策和專項的財政資金,，鼓勵資本下鄉(xiāng),，推動‘土地流轉(zhuǎn)’和‘農(nóng)民上樓’,。這些重塑了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府整合行為和鄉(xiāng)村社會的治理樣態(tài),。”“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村整合邏輯,，難以實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村發(fā)展的自主長期規(guī)劃,，推動可持續(xù)發(fā)展，也難以積極回應(yīng)鄉(xiāng)村需求,�,！� 進入中國特色社會主義新時代以來，黨中央一直致力于并鼓勵和支持農(nóng)民群眾探索完善村民自治新路徑,�,！肮膭畲妩h組織書記通過法定程序擔(dān)任村委員會主任和村‘兩委’班子成員交叉任職,，為增強‘自治能力’向貧困村、軟弱渙散村,、集體經(jīng)濟空殼村派出第一書記,，或從當(dāng)?shù)馗咝．厴I(yè)生、農(nóng)民工,、退伍軍人和機關(guān)事業(yè)單位優(yōu)秀黨員中培養(yǎng)選拔村黨組織書記和從優(yōu)秀村黨組織書記中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部,，同時還建立了村干部報酬待遇和村級組織辦公經(jīng)費正常增長機制，保障村級民生服務(wù)運行維護的必要支出,�,！钡胤近h委和政府、村黨組織和村委會,，要深刻領(lǐng)會黨中央鼓勵和支持農(nóng)民群眾大膽實踐,、勇于探索的重大意義，學(xué)會并善于用法治思維和法治方式推進鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興,。具體地說就是要“堅持法治,、不搞人治”，推進“法律進村”,，支持鄉(xiāng)村制定和使用具有地方特色的鄉(xiāng)規(guī)民約,；依法捍衛(wèi)和維護鄉(xiāng)村的法治權(quán)威，黨員干部要以身示范,、農(nóng)民群眾要自覺守法,，運用法治手段和法治方式定紛止爭，讓人民群眾在現(xiàn)實生活中感受到公平正義,。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要走好鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)生性整合之路,。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題沒有得到徹底解決之前，城鄉(xiāng)差別問題仍然是新時代社會主要矛盾的突出表現(xiàn),。黨和政府實施鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,，就是主動和致力于縮小城鄉(xiāng)差距的戰(zhàn)略部署�,！俺青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的差距,，無法通過城市發(fā)展的減速,、退步,、停滯在等候中縮短，唯一的舉措只能是通過鄉(xiāng)村振興,，建立城鄉(xiāng)一體化來拉近城鄉(xiāng)距離,，最終形成城鄉(xiāng)一體化健康發(fā)展的生態(tài)性結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)村振興不僅能夠建立豐富的物質(zhì)文明和精神文明,，而且能夠消除城市與鄉(xiāng)村之間在地理位置上的隔閡,，實現(xiàn)城鄉(xiāng)作為一個空間整體的發(fā)展,。隨著鄉(xiāng)村振興不斷縮減城鄉(xiāng)差距，城鄉(xiāng)同權(quán)同治逐步成為聯(lián)合體的一致行動,�,！彪S著城市經(jīng)濟地位與行政地位的不斷攀升，城市發(fā)展的空間和新興因素愈來愈多,，吸引著農(nóng)村各類資源和大批人才流向城市,，致使城鄉(xiāng)差別在一定范圍內(nèi)不是縮小了而是拉大了。因而黨的十九大報告強調(diào)要“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,。農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題,，必須始終把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重�,！编l(xiāng)鎮(zhèn)政府既是鄉(xiāng)村振興的直接參與者,，又是鄉(xiāng)村振興的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者，無論如何鄉(xiāng)村振興離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民群眾的雙向融合,。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村展開的所有整合行為,，都必須有利于實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興“治理有效”的目標要求，必須符合農(nóng)民群眾的現(xiàn)實利益和長遠利益要求,。同時還需要依據(jù)《鄉(xiāng)村振興村促進法》的規(guī)定,，盡快實現(xiàn)政府職能、工作方式轉(zhuǎn)換,，按照“楓橋經(jīng)驗”盡快完成工作重心下移,，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從“協(xié)調(diào)型”政權(quán)向“服務(wù)型”政府和“責(zé)任型”政權(quán)轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要在不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,，繼續(xù)扮演好上級政府與鄉(xiāng)村社會之間協(xié)調(diào)者的重要角色,，積極主動地發(fā)揮鄉(xiāng)村民眾在鄉(xiāng)村振興中的主體作用，在盡力滿足民眾正當(dāng)利益和合理訴求的同時,，全面地,、有條不紊地推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在農(nóng)村的落地實施。資源整合促成鄉(xiāng)村振興對立法機關(guān)提出法治權(quán)能的訴求,，用以滿足鄉(xiāng)村振興過程中鄉(xiāng)村法治秩序構(gòu)建的需要,。走好鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)生性整合之路的關(guān)鍵在于，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委,、政府發(fā)揮好自身的領(lǐng)導(dǎo)作用,，依法推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)生權(quán)力。本文所論及的內(nèi)生權(quán)力“是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展的推動力和合法性來源是‘內(nèi)在’的,，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職能的動力來源于當(dāng)?shù)孛癖姷男枨�,、自我服�?wù)能力以及資源整合情況等因素。內(nèi)生權(quán)力增強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的合法性與內(nèi)在激勵�,！币�充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力和帶動作用,，花大力氣協(xié)調(diào)好“村兩委”的和諧關(guān)系，并給予農(nóng)民群眾和基層社會組織一定的自主活動空間,，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與國家現(xiàn)代化在農(nóng)村的有機整合,。要盡一切努力增強農(nóng)民群眾的話語權(quán)和參與程度，尊重農(nóng)民群眾的意愿和自主性,，構(gòu)建起以農(nóng)民為中心的資源配置機制,，切實把農(nóng)民的利益與需求同國家政策有機結(jié)合起來。在2020年全國所有貧困區(qū)域和貧困群體實現(xiàn)脫貧摘帽之后,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要扎實做好鞏固脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興續(xù)接工作,，因地制宜地挖掘和整合一切鄉(xiāng)村優(yōu)勢資源，并運用各類派生資源提升鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展的“造血功能”,。

（三）構(gòu)建三治融合的鄉(xiāng)村治理體系

“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系是實踐的產(chǎn)物,。“自治,、法治與德治作為鄉(xiāng)村治理探索的成功經(jīng)驗,，是億萬鄉(xiāng)村農(nóng)民首創(chuàng)精神的集中體現(xiàn)，展現(xiàn)了鄉(xiāng)村共同體提升精神,、謀求善治,、追求發(fā)展的訴求和愿望�,！秉h的十九大報告提出要“加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作,，健全自治、法治,、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系,。”這是黨中央對農(nóng)村基層組織首創(chuàng)精神的肯定,，表明鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興是全黨農(nóng)村工作的重中之重,。《鄉(xiāng)村振興促進法》規(guī)定,，農(nóng)村要建立“自治,、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村社會治理體系”,。這條簡潔的法律規(guī)定,，闡明了自治、法治,、德治三治融合的鄉(xiāng)村治理目標和措施,。在這種“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系中,，揭示村民當(dāng)家作主地位和權(quán)益的“自治”是基礎(chǔ),，因為村民自治既是鄉(xiāng)村基層社會秩序運行的法治方式和依托,，也是鄉(xiāng)村基層社會充滿活力的重要源頭。法律意義上的村民自治提供了鄉(xiāng)村振興的政治保障和組織保障,，為到2035年基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化奠定了雄厚的基礎(chǔ),。良法善治是人類社會由最初的野蠻進入文明的發(fā)展根基，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標志,，因而三治融合鄉(xiāng)村治理體系中的“法治”是根本,，它為鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興、尤其是基層民主提供了基本框架,，彰顯了“法律在維護農(nóng)民權(quán)益,、規(guī)范市場運作、農(nóng)業(yè)支持保護,、生態(tài)環(huán)境治理,、化解農(nóng)村社會矛盾等方面的權(quán)威地位”。德治和法治合力推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化,，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的兩大關(guān)鍵手段,。自古以來，道德就在鄉(xiāng)村社會教化中具有明確而強烈的引導(dǎo)作用,，人們的思想認識是人們自覺行動的動力,，正所謂“思想是行動的先導(dǎo)”。因而在三治融合的鄉(xiāng)村治理體系中必須堅持“德治”為先,，突出和體現(xiàn)德治在鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興中的先導(dǎo)作用,。

鄉(xiāng)村振興在實施過程中離不開法治作保障�,！多l(xiāng)村振興促進法》第四十八條,、第四十九條還規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強基層執(zhí)法隊伍建設(shè)，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府根據(jù)需要設(shè)立法律顧問和公職律師,，鼓勵有條件的地方在村民委員會建立公共法律服務(wù)工作室,，深入開展法治宣傳教育和人民調(diào)解工作，健全鄉(xiāng)村矛盾糾紛調(diào)處化解機制,，推進法治鄉(xiāng)村建設(shè),。”“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)健全農(nóng)村社會治安防控體系,，加強農(nóng)村警務(wù)工作,，推動平安鄉(xiāng)村建設(shè)；健全農(nóng)村公共安全體系,，強化農(nóng)村公共衛(wèi)生,、安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)、應(yīng)急救援,、應(yīng)急廣播,、食品、藥品,、交通,、消防等安全管理責(zé)任�,！编l(xiāng)村自治是中國特色社會主義民主制度的重要內(nèi)容,，必須在鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興進程中，增強村民“自我管理,、自我服務(wù)”的基本功能,，鄉(xiāng)村治理必須以法律為準繩。地方政府要引導(dǎo)農(nóng)民群眾提高法律意識,，學(xué)會運用法律來維護自己的權(quán)益,，尤其要養(yǎng)成運用法律手段解決農(nóng)村財產(chǎn)糾紛和家庭糾紛的習(xí)慣。2015年修訂的《立法法》賦予所有設(shè)區(qū)市享有地方立法權(quán),，這是把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略從政策推向法治確權(quán)賦能的制度力量,。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于加快推進公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》中,，明確提出了政府基本公共法律服務(wù)均衡發(fā)展的具體目標,。即“到2022年，基本形成覆蓋城鄉(xiāng),、便捷高效,、均等普惠的現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系。公共法律服務(wù)體制機制不斷完善,，服務(wù)平臺功能有效發(fā)揮,，服務(wù)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施全面覆蓋、互聯(lián)互通,，公共法律服務(wù)標準化規(guī)范化體系基本形成,，城鄉(xiāng)基本公共法律服務(wù)均等化持續(xù)推進，人民群眾享有的基本公共法律服務(wù)質(zhì)量和水平日益提升,。到2035年,，基本形成與法治國家、法治政府,、法治社會基本建成目標相適應(yīng)的公共法律服務(wù)體系,。公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)全面覆蓋、服務(wù)機制更加健全,、服務(wù)供給優(yōu)質(zhì)高效,、服務(wù)保障堅實有力,，基本公共法律服務(wù)均衡發(fā)展基本實現(xiàn)，法律服務(wù)的群眾滿意度和社會公信力顯著提升,，人民群眾共享公共法律服務(wù)成果基本實現(xiàn),。”在“十四五”期間乃至更長的時期內(nèi),，扎實進行鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興是壓倒一切的中心任務(wù),。鄉(xiāng)村法治化建設(shè)需要構(gòu)建與鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興協(xié)調(diào)一致的法律體系,，健全自治,、法治和德治三結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。自治,、法治和德治三者各有其獨立的內(nèi)涵,，三者共同服務(wù)于鄉(xiāng)村治理體系，它們之間是互為依存,、相輔相成的關(guān)系,。三者在鄉(xiāng)村治理體系中的法律地位和主要功能為：“自治”是鄉(xiāng)村治理體系的主干內(nèi)容，“法治”是鄉(xiāng)村治理體系的保障底線,，“德治”是鄉(xiāng)村治理體系的輔助工具,。

（四）構(gòu)建理性的鄉(xiāng)村協(xié)商治理體系

民主協(xié)商機制是解決村級矛盾糾紛的基本方式。我國傳統(tǒng)社會的基本特點是縣以下不設(shè)立行政機關(guān),，縣是最基層的地方行政單位和權(quán)力機構(gòu),，即“皇權(quán)不下縣”。在鄉(xiāng)村社會矛盾治理方面,，經(jīng)歷了由消極處理方式到積極處置方式的嬗變過程,，鄉(xiāng)村治理近年來出現(xiàn)向好發(fā)展的態(tài)勢。鄉(xiāng)村社會治安綜合治理,、社會管理制度創(chuàng)新,、社會治理現(xiàn)代化等新理念和新舉措的成功運用，就是地方政府抓住社會主要矛盾積極采取應(yīng)對態(tài)度的結(jié)果,。人們通常所論及的社會“安全閥”機制,，在一定程度上是可以避免社會矛盾積累、轉(zhuǎn)移矛盾焦點的,。鄉(xiāng)村的社會沖突正是打破沉悶局面,，促使社會變遷和社會發(fā)展的動力。譬如,，我國改革開放后的2003年前后,，全國多地農(nóng)村出現(xiàn)罕見的“信訪洪峰”，從上到下“維穩(wěn)工作”壓倒一切,。在這種局勢面前,，黨中央及時提出“構(gòu)建社會主義和諧社會”的任務(wù),，倡導(dǎo)在經(jīng)濟社會快速發(fā)展的同時，化解社會矛盾風(fēng)險,、避免沖突升級,，調(diào)適社會關(guān)系、緩解社會矛盾成為社會治理的重要方向,。黨的十八大強調(diào)要“在改善民生和創(chuàng)新管理中加強社會建設(shè)”,，明確提出要形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé),、社會協(xié)同,、公眾參與、法治保障”的“社會管理體制”,。黨的十九屆四中全會對“社會治理體系”進一步創(chuàng)新,，提出要“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé),、民主協(xié)商,、社會協(xié)同、公眾參與,、依法保障,、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé),、人人盡責(zé),、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業(yè),、社會安定有序,，建設(shè)更高水平的平安中國�,！贝逦瘯�作為鄉(xiāng)村社會治理的基本單元,，在處置社會矛盾糾紛的時候，需要依據(jù)黨的十九屆四中全會關(guān)于社會治理體系創(chuàng)新的要求,，形成以村黨委,、村民委員會、村民代表大會為主體的協(xié)商機制,。以村級民主協(xié)商制度和協(xié)商機制為標志的協(xié)商治理體系,，已成為解決村級矛盾糾紛的基本方式。民主協(xié)商作為一種民主制度,，有助于擴大政治參與,、實現(xiàn)利益整合�,！笆且环N當(dāng)社會成員的利益受到侵害或者發(fā)生沖突時,，能夠通過合法的渠道和方式表達利益訴求的制度安排,。通過這種制度化的政治參與和利益表達機制，社會不同利益訴求的信息得以表達和上傳,，并在基于公共利益對話,、溝通、協(xié)調(diào)中實現(xiàn)各利益主體的利益均衡,�,！泵裰鲄f(xié)商作為一種柔性治理機制，符合鄉(xiāng)村有效治理的實際需要,，在解決鄉(xiāng)村治理問題時,，有助于降低決策風(fēng)險、提高決策效益,，有利于化解矛盾糾紛,、控制和解決社會沖突,�,！拔覈鴵碛�3萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、60多萬個村委會,、2億多農(nóng)戶和300多萬個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位,，其治理主體眾多且復(fù)雜，所處的地域環(huán)境既有很大的相似性,，也有巨大的差異性,。”現(xiàn)實社會生活中的許多社會不穩(wěn)定因素,，在本質(zhì)上都是源于鄉(xiāng)村重大決策的失誤,。農(nóng)村基層民主協(xié)商機制的有效運行，要求在村委會做出最終決策前的各個環(huán)節(jié),，通過村民議事會,、村民代表大會等協(xié)商渠道，廣泛聽取絕大多數(shù)村民的意見,，以多元主體溝通協(xié)商方式進行科學(xué)決策,，以保障廣大村民的知情權(quán)、參與權(quán),、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán),。“基層社會治理中自治,、法治,、德治與當(dāng)?shù)氐纳鐣��?jīng)濟條件、文化,、傳統(tǒng)習(xí)俗,、公民素養(yǎng),，甚至地理、氣候等社會和自然條件緊密聯(lián)系在一起”,。因而新時代推行的“楓橋經(jīng)驗”,，其核心要義就是通過發(fā)動群眾進行社會自治，及時化解矛盾和擴大矛盾化解的多元力量,。尊重地域環(huán)境的客觀性,，在本質(zhì)上就是尊重絕大多數(shù)村民的意見，無異于把握住了鄉(xiāng)村治理體系和鄉(xiāng)村振興體系的核心,。

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