中國(guó)國(guó)際新聞傳媒網(wǎng)4月6日電 地方立法內(nèi)涵涵蓋地方法規(guī)名稱,、地方立法歷史嬗變,，地方立法面臨的現(xiàn)實(shí)困境和立法重點(diǎn)。立法程序是指法定的立法機(jī)關(guān)在制定,、認(rèn)可,、修改,、補(bǔ)充、解釋,、廢止法律的過程中必須遵循的步驟與方法,。地方立法的道德基礎(chǔ)是立法程序正義，應(yīng)當(dāng)從突出特色上提升地方立法質(zhì)量,。立法程序是立法活動(dòng)的制度設(shè)計(jì),，必須規(guī)范完善地方立法起草程序，規(guī)范完善地方立法審議程序，規(guī)范完善地方立法備案審查程序,，制定一部《地方立法程序法》正當(dāng)其時(shí),。地方性法規(guī)既具有同國(guó)家法律法規(guī)同樣的國(guó)家意志性、行為規(guī)范性,、法律強(qiáng)制性三大屬性,，也具有規(guī)范功能和社會(huì)功能兩大基本功能，還具有與國(guó)家法律法規(guī)同樣的指引,、教育,、評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)和強(qiáng)制作用,。地方立法功能關(guān)涉到中央立法功能的實(shí)現(xiàn),。由中共河北省委政法委員會(huì)主管、河北省政法職業(yè)學(xué)院,、河北省法學(xué)會(huì)主辦的中國(guó)中文核心期刊,、CSSCI擴(kuò)展版來源期刊《河北法學(xué)》雜志，在2021年第3期首篇“專論”欄目,，隆重推出宋才發(fā)《地方立法的基本程序及功能研究》論文,。《河北法學(xué)》雜志主編馮兆蕙,，副主編蘇麗,。
宋才發(fā)教授系中央民族大學(xué)法學(xué)院首任院長(zhǎng)、二級(jí)教授,、中宏觀察家,，湖北省有突出貢獻(xiàn)專家、國(guó)務(wù)院政府特殊津貼專家,、國(guó)家民委首屆有突出貢獻(xiàn)專家,，廣西民族大學(xué)特聘“相思湖講席教授”，貴州民族大學(xué)特聘教授,、民族法學(xué)學(xué)科團(tuán)隊(duì)領(lǐng)銜人，博士生導(dǎo)師,。
地方立法的基本程序及功能研究
宋才發(fā)
一,、地方立法釋義及其基本內(nèi)含
地方法規(guī)名稱及地方立法的歷史嬗變。地方性法規(guī)名稱通常就是地方性法規(guī)題目的稱謂,，也是對(duì)地方性法規(guī)內(nèi)容的高度概括和凝練,。地方性法規(guī)名稱涉及立法的內(nèi)容、功能,、制度設(shè)計(jì)和立法邊界等,，是地方性法規(guī)文本的核心要素。嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范而完備的地方性法規(guī)名稱,，必須做到結(jié)構(gòu)完整,、文字簡(jiǎn)潔、內(nèi)涵準(zhǔn)確,。在2015年設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限確立之前,，并沒有形成地方立法較為完整、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹胺ㄒ?guī)名稱”理論,，相關(guān)法律也沒有對(duì)地方立法文件的名稱進(jìn)行規(guī)范的,、系統(tǒng)的規(guī)定。法規(guī)名稱作為地方性法規(guī)的重要組成部分,，對(duì)于該法規(guī)內(nèi)在的系統(tǒng)性,、此法規(guī)與其他法規(guī)之間的協(xié)調(diào)具有極為重要的意義。經(jīng)過對(duì)地方立法實(shí)踐的分析總結(jié),，筆者認(rèn)為地方立法的“法規(guī)層級(jí)”抑或“法規(guī)體例”,，可以概括為“條例”“實(shí)施辦法”“規(guī)定”和“規(guī)則”四個(gè)基本類型。（1）條例,�,！皸l例”是依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況對(duì)某一方面的具體事項(xiàng)，做出比較全面,、系統(tǒng)性規(guī)定的地方性法規(guī),。（2）實(shí)施辦法�,！皩�(shí)施辦法”是指地方立法機(jī)關(guān)依據(jù)某一法律規(guī)定制定的具體實(shí)施法規(guī),。為了在本區(qū)域范圍內(nèi)全面貫徹實(shí)施國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)，可以結(jié)合本行政區(qū)域范圍內(nèi)的實(shí)際情況,，對(duì)該法律規(guī)定較為籠統(tǒng),、原則的內(nèi)容，做出便于操作執(zhí)行的,、具體的,、詳細(xì)的規(guī)定。（3）規(guī)定,�,！耙�(guī)定”是指結(jié)合本區(qū)域范圍內(nèi)的實(shí)際情況，對(duì)某一方面的具體事項(xiàng)抑或某一方面的內(nèi)容,，做出局部抑或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)定的地方性法規(guī),。（4）規(guī)則�,！耙�(guī)則”是指適用于規(guī)范地方人大及其常委會(huì)的程序性活動(dòng)的地方性法規(guī)[1],。中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中的法治理論,，來源于人民群眾生動(dòng)的社會(huì)主義革命和社會(huì)主義建設(shè)實(shí)踐，法治理論用于指導(dǎo)法治建設(shè)實(shí)踐并接受實(shí)踐的檢驗(yàn),。新時(shí)代豐富多彩的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)實(shí)踐,，引發(fā)了諸多意料不到的新情況、新問題的發(fā)生,，迫切需要用法治理論對(duì)這些新情況,、新問題做出科學(xué)的回應(yīng)。因而應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)中國(guó)特色的社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程中,，已經(jīng)發(fā)生和存在的法律現(xiàn)象,、法治建設(shè)實(shí)踐做出科學(xué)闡釋和理論總結(jié)，尤其要把地方法治實(shí)踐的豐碩成果吸收到地方法規(guī)體系中來,，用以強(qiáng)化法治理論對(duì)法治實(shí)踐的引領(lǐng)力,，促使地方立法實(shí)踐活動(dòng)實(shí)現(xiàn)規(guī)范化和常態(tài)化；為中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論拓展新的發(fā)展空間,，為中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)實(shí)踐提供法治保障,。我國(guó)地方立法是國(guó)家法律體系的重要組成部分，中央立法與地方立法之間的關(guān)系,，就如同“車之兩輪,、鳥之兩翼”缺一不可的關(guān)系。現(xiàn)行的法律體系是一個(gè)由中央立法體系與地方立法體系共存,、互補(bǔ)的框架結(jié)構(gòu)體系,。這里所論及的“地方立法”是相對(duì)于“中央立法”而言的，指地方具有法定立法權(quán)限的地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方人民政府,，結(jié)合本行政區(qū)域范圍內(nèi)的具體情況和實(shí)際需要,，依據(jù)其擔(dān)負(fù)的法定職責(zé)和程序規(guī)定，并且依照憲法,、立法法和法律規(guī)定,，自行制定、修改和廢止地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的活動(dòng),。1999年憲法修正案把“依法治國(guó),，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”載入《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》），確立了“依法治國(guó)方略”的憲法地位,�,！吨腥A人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》），第72條,、第75條賦予地方人大及其常委會(huì)地方立法權(quán)[2]。至此地方立法功能所依據(jù)的憲法和法律基礎(chǔ)得以健全,，立法實(shí)踐活動(dòng)逐漸實(shí)現(xiàn)規(guī)范化和常態(tài)化,。自1978年黨的十一屆三中全會(huì)至今的這段歷史時(shí)期,，是我國(guó)立法工作實(shí)現(xiàn)全面繁榮發(fā)展的時(shí)期，學(xué)術(shù)理論界對(duì)于地方立法程序問題的研究愈來愈深刻,，地方立法工作按照現(xiàn)有的程序規(guī)定進(jìn)行規(guī)范運(yùn)作,，從而使地方立法活動(dòng)更加合理、更加民主,、更加科學(xué),。
地方立法工作面臨的現(xiàn)實(shí)困境和重點(diǎn)。地方立法與上位法之間的某些隔閡,、地方性法規(guī)與政府規(guī)章之間的立法權(quán)限等問題,，長(zhǎng)期以來一直困擾和阻礙著地方立法的實(shí)踐進(jìn)程。盡管2015年新修正的《立法法》,，對(duì)這些問題做出了較為明確的規(guī)定,，但是地方立法機(jī)關(guān)在立法實(shí)踐中，仍然覺得很難準(zhǔn)確把握,。譬如,，“有的應(yīng)由人大制定法規(guī)的事項(xiàng)，如勞動(dòng)就業(yè),、社會(huì)保障等,，卻由政府制定了規(guī)章；有的應(yīng)由政府制定規(guī)章的事項(xiàng),，如城市限制養(yǎng)犬,、禁放煙花爆竹等，卻由人大制定了法規(guī),。目前在一些地方,，既存在著政府規(guī)章超越調(diào)整權(quán)限的問題，也存在著地方性法規(guī)擴(kuò)大調(diào)整范圍的問題,�,！�[3]另外，地方立法與國(guó)家法的行政處罰法,、行政許可法和行政強(qiáng)制法之間,，事實(shí)上也存在著沖突和關(guān)系緊張的問題。法律法規(guī)之間一旦發(fā)生在規(guī)定上不一致或彼此沖突問題,，勢(shì)必導(dǎo)致地方基層政府及執(zhí)法機(jī)關(guān)無所適從,。“無法準(zhǔn)確把握法律的適用尺度,，處理不當(dāng)很容易造成法律適用不公,、減損法律權(quán)威性、司法公信力下降等諸多問題,，嚴(yán)重影響我國(guó)的地方法治建設(shè)推進(jìn),�,！�[4]因此，2015年最高立法機(jī)關(guān)在修改《立法法》的時(shí)候強(qiáng)調(diào),，授權(quán)立法事先要明確授權(quán)目的,、事項(xiàng)、范圍,、期限以及被授權(quán)機(jī)關(guān)必須遵循的原則,，尤其要在立法規(guī)范上突出和體現(xiàn)“針對(duì)性”和“可執(zhí)行性”。地方立法面臨的現(xiàn)實(shí)困境已不再是制度性根源,，主要是由于國(guó)家進(jìn)入新時(shí)代之后,，社會(huì)主要矛盾發(fā)生了極為深刻的變化，人民群眾對(duì)美好生活的向往和訴求不斷攀升,，地方立法還沒有跟上社會(huì)快速發(fā)展的節(jié)拍,。其困境突出表現(xiàn)在如下三個(gè)方面：（1）仍然繼續(xù)有效的、原有的地方法規(guī)和政府規(guī)章,，適應(yīng)不了新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的重大轉(zhuǎn)變,，立法滿足不了人們對(duì)美好幸福生活的期盼和追求。（2）近年來地方立法工作落后于“全面推進(jìn)依法治國(guó)”“全面深化改革開放”“全建成小康社會(huì)”和“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的實(shí)際需要,，立法滿足不了經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速,、有序、穩(wěn)健發(fā)展的需要,。（3）地方立法仍然存在著“面子工程”“政績(jī)工程”“供領(lǐng)導(dǎo)觀賞工程”等弊端,，事實(shí)上阻礙了地方立法質(zhì)量的提升，不同程度的存在“為立法而立法”“照抄照搬上位法”“重復(fù)立法”[5]等實(shí)際問題,。為了保證單一制國(guó)家立法的法制統(tǒng)一,，《立法法》列舉了11項(xiàng)只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律的具體事項(xiàng)�,！读⒎ǚā返�73條明確規(guī)定：“地方性法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律,、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng),；（二）屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng),。”[6]隨著2020年“脫貧收官”與“鄉(xiāng)村振興”的相互對(duì)接,，地方立法工作的重點(diǎn)要圍繞如何“完善要素市場(chǎng)化配置”,、“加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”進(jìn)行立法；要圍繞如何有效推進(jìn)“鄉(xiāng)村治理”和“鄉(xiāng)村振興”任務(wù)的落實(shí)進(jìn)行立法,；民族自治地方還要就新時(shí)代如何“推進(jìn)西部大開發(fā)形成新發(fā)展格局”以及“國(guó)內(nèi)循環(huán)為主體,、推進(jìn)國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)新發(fā)展新格局”進(jìn)行立法。地方立法工作要從觀念到行動(dòng)上,，克服以往立法“宜粗不宜細(xì)”等抽象模糊的套路,，著力提升地方立法的明確性,，強(qiáng)化地方法規(guī)和政府規(guī)章的可操作性和可執(zhí)行性,。檢驗(yàn)地方立法質(zhì)量?jī)?yōu)劣的唯一標(biāo)準(zhǔn),，就是看地方立法能否關(guān)照當(dāng)?shù)厝罕姷那猩砝孀非螅芊窕貞?yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的立法需求,，能否解決當(dāng)?shù)亍袄习傩铡标P(guān)注的熱點(diǎn)和民生焦點(diǎn)問題,，能否在不與國(guó)家法律法規(guī)和上位法相抵觸的情況下，在保證所立法規(guī)“實(shí)效”“管用”的同時(shí),，對(duì)國(guó)家立法和上位法的“短板”“漏洞”進(jìn)行必要的修補(bǔ),。
立法程序是地方立法必不可少的步驟。從概念和定義上說,，“立法程序是指法定的立法機(jī)關(guān)在制定,、認(rèn)可、修改,、補(bǔ)充,、解釋、廢止法律的過程中必須遵循的步驟與方法,。地方立法是指省,、自治區(qū)、直轄市,、較大的市和設(shè)區(qū)的市的人大及人民政府在制定,、認(rèn)可、修改,、補(bǔ)充,、解釋、廢止地方政府規(guī)章以及規(guī)范性文件的過程中必須遵循的步驟與方法,�,！�[7]程序控權(quán)是一種保護(hù)權(quán)利的有效模式，從地方立法草案確立那一刻開始,，立法程序就承擔(dān)著嚴(yán)格“限權(quán)”“控權(quán)”的角色,。即是說凡無法定權(quán)限者絕對(duì)不可提出立法草案；凡超越立法權(quán)限抑或違背權(quán)力宗旨的立法草案絕對(duì)不得上會(huì)討論,；凡不按照法定程序進(jìn)行的立法草案絕對(duì)不可以草率通過,。設(shè)區(qū)的市以上的地方人大和地方政府，在立法的時(shí)候必須高度重視立法程序的實(shí)際運(yùn)用,，因?yàn)槌绦蛞?guī)范是保證實(shí)體正確的基本前提,。我國(guó)至今還沒有創(chuàng)設(shè)一部完整的《程序法》（尤其是《行政程序法》），建設(shè)法治國(guó)家應(yīng)當(dāng)重視《程序法》的基本功能,，需要盡快創(chuàng)建一套較為系統(tǒng),、規(guī)范,、使用的地方立法程序法體系。從一定意義上說,，立“程序”就是立“規(guī)矩”,，沒有規(guī)矩不成方圓。怎么可能指望在一個(gè)沒有“規(guī)矩”地方,，能夠立出適合并且有利于促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的好法規(guī)呢,？我國(guó)的縣級(jí)人大及其常委會(huì)是最基層地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，也是最接地氣的,、具有承上啟下作用的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),。盡管縣級(jí)人大常委會(huì)是個(gè)“沒有立法權(quán)”的地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，但是并不等于縣級(jí)人大及其常委會(huì)就沒有參與立法的必要性,，憲法和相關(guān)法律賦予的職權(quán)和職責(zé),，決定了縣級(jí)人大及其常委會(huì)在依法治國(guó)中的重要地位和作用�,？h級(jí)人大同全國(guó)人大以及省,、市人大一樣，通常在每年的年初舉行一次全體會(huì)議,，目的是對(duì)本縣管轄范圍內(nèi)的重大事項(xiàng)做出決定抑或決議,。縣級(jí)人大最主要的立法活動(dòng),，是參與到所在地的省,、較大的市和設(shè)區(qū)市的立法工作當(dāng)中去，以利于達(dá)成基層與國(guó)家立法意見的統(tǒng)一,�,？h級(jí)人大參與地方立法作為一種制度上的“調(diào)和”機(jī)制，不失為選民負(fù)責(zé),、反映民眾聲音,，是當(dāng)下縣級(jí)人大立法處于“兩難境地”的一種理性選擇。我國(guó)幅員遼闊,、情況千差萬別,，同屬于縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的“民族自治縣”，《民族區(qū)域自治法》就賦予了自治縣人民代表大會(huì)的立法權(quán),�,？h級(jí)人大實(shí)質(zhì)上擔(dān)負(fù)著雙重職責(zé)：既擔(dān)負(fù)著法律賦予的民族自治立法權(quán)的職責(zé)，又擔(dān)負(fù)著組織民眾參與立法活動(dòng)的職責(zé),，因而嚴(yán)格依據(jù)立法程序開展自治縣地方立法活動(dòng),，就顯得比一般具有立法權(quán)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)更為重要和迫切。立法程序是地方立法機(jī)關(guān)行使立法權(quán)必不可少的行為方式和實(shí)施步驟，各級(jí)地方立法機(jī)關(guān)的立法工作者在地方立法實(shí)踐中,，需要依據(jù)立法基本程序的嚴(yán)格規(guī)定和制度安排,，確定自己應(yīng)當(dāng)首先做什么？其次要做什么,？最后再做什么,？務(wù)必在次序上和步驟上不折不扣地按照程序規(guī)定進(jìn)行。盡管我國(guó)還沒有制定出臺(tái)一部規(guī)范的《立法程序法》,，但是隨著“依法治國(guó),，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”基本國(guó)策的實(shí)施，從中央到地方所有的立法實(shí)踐活動(dòng),，諸如立法議案的提出、審議,、表決等立法基本程序,，無一例外地進(jìn)入了制度化、法律化,、規(guī)范化和常態(tài)化狀態(tài),。隨著鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的快速推進(jìn)，“改革創(chuàng)新”與“法治先行”之間的矛盾越來越突出,，越來越多的地方“開發(fā)區(qū)”“試驗(yàn)區(qū)”,，被國(guó)家立法機(jī)關(guān)賦予“先行先試”的試點(diǎn)任務(wù)，為國(guó)家全局性改革提供立法經(jīng)驗(yàn),，迫切需要立法引領(lǐng)推動(dòng)和同步規(guī)范進(jìn)行,。
地方立法的道德基礎(chǔ)是立法程序正義。立法程序是保障地方立法機(jī)關(guān)整個(gè)立法活動(dòng)“合法正義”的關(guān)鍵環(huán)節(jié),，是保障地方立法機(jī)關(guān)制定出人民群眾滿意的地方性法規(guī)或政府規(guī)章的道德基礎(chǔ),。之所以說程序正義是地方立法的道德基礎(chǔ)，就因?yàn)槌绦蛘x是國(guó)家意志和國(guó)家意識(shí)形態(tài)的根基,，它能夠限制和排除立法活動(dòng)中的“恣意因素”并協(xié)調(diào)利益沖突,，有利于增強(qiáng)地方立法的透明度和社會(huì)公信度。中國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際狀況,，決定了公平正義和程序正義仍然不能夠滿足人們的意愿,，但是中國(guó)從來沒有疏忽、停頓抑或放棄對(duì)公平正義和程序正義的努力,，每隔一段時(shí)間就能發(fā)現(xiàn)我國(guó)的公平正義和程序正義又向前邁出了一大步,。要實(shí)現(xiàn)地方立法程序正義，當(dāng)下還必須從如下五個(gè)方面狠下功夫：（1）抓好選題環(huán)節(jié),。確定選題標(biāo)志著立法工作的正式啟動(dòng),，選題質(zhì)量?jī)?yōu)劣直接關(guān)系到地方性法規(guī)質(zhì)量的高低。“在立法選題的制度建設(shè)上要圍繞立法選題編制管理,、立法源的擴(kuò)大,、立項(xiàng)項(xiàng)目之間評(píng)估與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等內(nèi)容來展開�,！�[8]確立立法選題要在前期立法調(diào)研的基礎(chǔ)上,，注重回應(yīng)本區(qū)域范圍內(nèi)群眾關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問題，既要考慮到社會(huì)各界的關(guān)注程度,，又要緊密結(jié)合地方工作大局,，從有利于解決當(dāng)下民眾最關(guān)切的實(shí)際問題入手。（2）把握草擬環(huán)節(jié),。在地方法規(guī)草案的草擬階段,，一定要考慮到草擬主體的多樣化，引入必要的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和第三方評(píng)估機(jī)制,，關(guān)注并參考國(guó)內(nèi)外可供借鑒的立法經(jīng)驗(yàn),，結(jié)合本行政區(qū)域范圍內(nèi)的實(shí)踐創(chuàng)新成果，做到“人無我有,、人有我優(yōu)”,。地方立法草案必須與國(guó)家法律法規(guī)和政策規(guī)定相一致，并注意與相關(guān)的“法律法規(guī)位階”相銜接,。（3）管控審查環(huán)節(jié),。合法性審查程序是地方立法的法定程序之一，必須把公眾參與,、專家論證,、合法性審查、集體討論決定和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等立法程序要素落到實(shí)處,，有針對(duì)性地提出風(fēng)險(xiǎn)防范措施和化解處置預(yù)案,。（4）細(xì)化審議環(huán)節(jié)。審議地方立法草案的目的,，是為了保證所立法規(guī)的嚴(yán)密性,、科學(xué)性和可操作性，以利于地方性法規(guī)或政府規(guī)章的有效實(shí)施并提高執(zhí)行率,。在立法草案審議的整個(gè)過程中,，要注意協(xié)調(diào)好決策者的超前思維與法治相對(duì)滯后的關(guān)系，協(xié)調(diào)好當(dāng)前矛盾焦點(diǎn)與法律規(guī)范的引領(lǐng)關(guān)系等,。（5）簡(jiǎn)化公布環(huán)節(jié),。法規(guī)公布是地方立法程序的“最后一道關(guān)口”，要按照立法審批工作重心下移的總體要求,，做好“關(guān)口前移”“簡(jiǎn)化程序”和“即時(shí)公布”工作,。所謂“簡(jiǎn)化程序”說到底就是要在保證法規(guī)質(zhì)量的前提下,，上級(jí)批準(zhǔn)機(jī)關(guān)和地方政府立法決策人，對(duì)那些審議意見趨于一致,、基本無重大異議,，抑或立法機(jī)構(gòu)基本沒有人提出新的意見的立法草案，應(yīng)當(dāng)依據(jù)“特事特辦”的原則在會(huì)議結(jié)束時(shí)當(dāng)場(chǎng)簽發(fā),；或經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)審議批準(zhǔn)的地方立法文本,，應(yīng)當(dāng)即時(shí)在本行政區(qū)域范圍內(nèi)的報(bào)紙和網(wǎng)站上予以公布，不必再走層層報(bào)批的繁瑣程序[9],。
地方立法應(yīng)當(dāng)從突出特色上提升質(zhì)量,。進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代之后，地方立法面臨的任務(wù)越來越重,、要求也越來越高,，再加上地方立法與中央立法相比較，本身就存在著諸多難于克服的立法缺陷和制度“短板”,。立法理論來源于立法實(shí)踐,，由于立法者在立法過程中受到時(shí)間、地域,、實(shí)踐諸多方面因素的制約，他們沒有辦法預(yù)見和窮盡所有的可能和變化,。中國(guó)幅員遼闊,、民族眾多、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r千差萬變,，在多數(shù)情況下“法律是有短板的”,，沒有辦法做到有效解決所有的社會(huì)矛盾與社會(huì)問題。完成了一個(gè)立法階段的立法任務(wù),，并不等于因之就實(shí)現(xiàn)了這個(gè)階段的法治,。無論中央立法實(shí)踐還是地方立法實(shí)踐，只要還存在領(lǐng)導(dǎo)“腦袋一熱”搞“大躍進(jìn)”式的盲目立法和倉(cāng)促立法情況,，都不會(huì)有一個(gè)好的結(jié)果,，必然要消蝕人們對(duì)法律的崇敬和信仰，減弱和喪失法律本身的權(quán)威性,�,！傲⒘挤ā笔堑胤搅⒎ㄓ篮愕恼n題，必須充分發(fā)揚(yáng)“工匠精神”,，走“突出地方特色”的“精細(xì)化”立法之路,。要扎實(shí)提高地方立法質(zhì)量，千萬不能搞立法上的“拿來主義”“形式主義”和“任性主義”,，也不能搞“為立法而立法”那一套,；千萬不能把新時(shí)代的立法變成“睡美人”“稻草人”，所立的法規(guī)不能成為好看而不中用的“花瓶”和擺設(shè)。地方立法一定要堅(jiān)持問題導(dǎo)向,、體現(xiàn)地方意識(shí),、突出地方特色、解決地方實(shí)際問題,；必須在信守標(biāo)準(zhǔn)上形成特色,，在堅(jiān)持特色上凸顯亮點(diǎn)，做到立法求真求實(shí),、反映規(guī)律,、體現(xiàn)民意、呼應(yīng)民聲,，使所立的地方性法規(guī)在實(shí)踐中真正管用和有效,。“各地具有各具特色的‘地方性知識(shí)’,，特色構(gòu)成了一個(gè)地方的獨(dú)特資源和獨(dú)有優(yōu)勢(shì),，多層次的立法體系離不開地方的立法實(shí)踐。堅(jiān)持和體現(xiàn)地方特色立法,，有利于解決國(guó)家和省級(jí)層面暫時(shí)無法解決或不宜解決的問題,，有利于豐富和實(shí)踐中國(guó)特色的社會(huì)主義法治體系�,！�[10]特色能體現(xiàn)出地方立法的制度創(chuàng)新和立法者的實(shí)際水平,，是衡量地方立法質(zhì)量高低的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，更是檢驗(yàn)地方立法機(jī)關(guān)能力強(qiáng)弱的試金石,，一個(gè)地方立法的特色就構(gòu)成了一個(gè)地方的法治品牌,。總結(jié)以往地方立法的成功經(jīng)驗(yàn),，通常的情況就是“有特色”的地方立法,，大多具有顯著的“地方性”和“差別性”特點(diǎn)。
二,、地方立法的基本程序
立法程序是立法活動(dòng)的制度設(shè)計(jì),。從立法方法論和邏輯規(guī)定上看，立法程序通常是指立法機(jī)關(guān)在制定,、修改和廢止規(guī)范性法律文件的過程中,，必須嚴(yán)格遵循的法定步驟和法定程序。任何一項(xiàng)正義的立法實(shí)踐活動(dòng),，須臾離不開實(shí)體的程序規(guī)定,。立法實(shí)踐活動(dòng)一旦離開程序規(guī)定，必將陷入無法施展拳腳的境地,，即使通過強(qiáng)權(quán)措施將其拖入立法進(jìn)程,，那么,，這樣的立法也將失去其本真性和存在的價(jià)值。因而“地方立法程序完善與否直接關(guān)系到地方立法工作的效率和地方性法規(guī)的質(zhì)量,�,！�[11]“地方立法程序可以從不同的角度、按不同的標(biāo)準(zhǔn)加以分類,。按照行使地方立法權(quán)主體的不同,，可以將其分為人民代表大會(huì)的立法程序和人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的立法程序，其中人民代表大會(huì)的立法程序又可以進(jìn)一步分為省級(jí)人民代表大會(huì)的立法程序和省級(jí)人民政府所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民代表大會(huì)的立法程序,；人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的立法程序也可以進(jìn)一步分為省級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的立法程序和省級(jí)人民政府所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的立法程序,。按直接行使立法權(quán)與為行使立法權(quán)提供服務(wù)的不同，可以將其分為行使立法權(quán)的程序與立法的工作程序,�,！�[12]從法學(xué)理論上看，立法程序泛指具有立法權(quán)的國(guó)家和地方立法機(jī)關(guān),，為創(chuàng)制規(guī)范性法律文件而設(shè)立和遵循的制度化過程,，是限制立法者恣意進(jìn)而實(shí)現(xiàn)程序正義的一種制度設(shè)計(jì)，它凸顯了立法程序的制度本色和程序理念,。中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代立法程序的價(jià)值體系,，由立法正義、立法效率和立法秩序三大基本要素構(gòu)成,，始終遵循“正義優(yōu)先,、兼顧效率和秩序”[13]的價(jià)值取向。在這里“立法正義”奠定了立法程序合法的道德基礎(chǔ),，是新時(shí)代立法程序追求的核心價(jià)值�,！傲⒎ㄐ省辟x予立法程序的經(jīng)濟(jì)性內(nèi)涵,，是新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的助推器；“立法秩序”注入了立法程序的制度化理念,，為新時(shí)代立法行為運(yùn)作的有序化,、規(guī)范化創(chuàng)造了條件。凡屬理性,、合法,、正義的立法程序，起碼要具有“民主性”和“公開性”兩個(gè)基本屬性,。（1）“民主性”是體現(xiàn)立法民意代表性的根本原則,。立法程序在本質(zhì)上是一種“通過多數(shù)表決方式做出民主決策”的制度安排，無論是國(guó)家立法活動(dòng)還是地方立法活動(dòng),，只有依據(jù)“尊重多數(shù)人意見的制度安排”,，嚴(yán)格按照制度化,、規(guī)范化的程序規(guī)則進(jìn)行運(yùn)作，才能把體現(xiàn)民意的民主性真正落到實(shí)處,。然而在我國(guó)社會(huì)主義民主發(fā)展史上,，確有真理掌握在“少數(shù)人手里”的時(shí)候和情況。譬如,，為奪取新民主主義革命的勝利,，把自己的身家性命置之度外的陳少敏，在黨的八屆十二中全會(huì)上就始終“不同意開除劉少奇出黨”,，她的意見在當(dāng)時(shí)就屬于“極少數(shù)個(gè)人意見”[14],。我國(guó)立法程序規(guī)定“保護(hù)少數(shù)人權(quán)利”，“‘尊重少數(shù)’意味著討論時(shí)少數(shù)派應(yīng)有自由表達(dá)意見的權(quán)利,，其言論,、觀點(diǎn)應(yīng)受到重視并記錄在卷，以供參考和選擇,；意味著表決時(shí)應(yīng)做到兩面俱呈,，即對(duì)法案贊成或反對(duì)的兩個(gè)方面，分別表決出法案的通過與否,；意味著取決于贊成與反對(duì)的人數(shù)相對(duì)比的結(jié)果,，而不能僅以一方贊成而定音；意味著少數(shù)所享有的憲法和法律所保障的公民權(quán)利,，不能被多數(shù)所剝奪,。”[15]盡管由于歷史的和現(xiàn)實(shí)的多方面原因,，“尊重少數(shù)”原則在立法實(shí)踐中往往流于形式。這也恰好說明立法程序制度的功能畢竟是有限的,、不完善的,，始終不渝地堅(jiān)持,、發(fā)展和完善立法程序是十分必要的,。（2）“公開性”是體現(xiàn)公民行使立法知情權(quán)的客觀要求,。立法程序的公開性是立法者對(duì)選民負(fù)責(zé)任的體現(xiàn),，要求包括立法提案,、質(zhì)詢,、討論,、審議和表決這些基本程序,，應(yīng)當(dāng)盡可能地通過新聞媒體及時(shí)對(duì)外傳播。除了涉及國(guó)防、外交之類不能公開的重大立法事項(xiàng)之外,，一般立法會(huì)議和法院的審判活動(dòng)應(yīng)當(dāng)公開舉行,，“除允許公眾自由參加旁聽外,，逐步實(shí)行電視和廣播對(duì)審判活動(dòng)的現(xiàn)場(chǎng)直播,，允許新聞機(jī)構(gòu)以對(duì)法律自負(fù)其責(zé)的態(tài)度如實(shí)報(bào)道” [16]等,。立法機(jī)關(guān)有義務(wù)為廣大選民提供充分的咨詢,，凡代表發(fā)言,、表決等資訊均應(yīng)公開,，以供選民監(jiān)督代表的履職活動(dòng)。
規(guī)范完善地方立法起草程序,。這里所論及的“立法起草是指相關(guān)法律在提交有權(quán)機(jī)關(guān)審議和表決之前,，按照相關(guān)規(guī)定形成文字的過程。對(duì)于地方立法來說,，立法起草是其基礎(chǔ)和前提,，對(duì)于立法質(zhì)量有著非常關(guān)鍵的影響�,！�[17]《立法法》第54條規(guī)定,，提出法案的主體“提出法律案，應(yīng)當(dāng)同時(shí)提出法律草案文本及其說明,，并提供必要的參閱資料,。”[18]《立法法》第77條還規(guī)定：“地方性法規(guī)草案由負(fù)責(zé)統(tǒng)一審議的機(jī)構(gòu)提出審議結(jié)果的報(bào)告和草案修改稿,�,！� [19]依據(jù)現(xiàn)行《立法法》規(guī)定，省,、自治區(qū),、直轄市、較大的市和設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常委會(huì),，是負(fù)責(zé)法規(guī)草案起草的法定主體。在法規(guī)草案起草的過程中,，通常由地方人大專門委員會(huì)的工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)起草任務(wù)。由于地方人大及其常委會(huì)是作為民意代表組成的權(quán)力機(jī)構(gòu),，起草法規(guī)草案任務(wù)的艱辛和繁重,，加之相關(guān)人員很難達(dá)到立法的專業(yè)水準(zhǔn),，因而“多數(shù)地方立法起草的工作事實(shí)上被授權(quán)給相關(guān)領(lǐng)域的政府職能部門完成,�,！诜蓻]有明確將政府職能部門排除在地方立法主體之外的情況下,，地方立法起草的工作很自然地主要由政府職能部門完成,，從而使其成了當(dāng)前地方立法起草最主要的主體,。”[20]政府部門不可避免地從其自身利益出發(fā)，在立法時(shí)或多或少地挾帶進(jìn)正在實(shí)施的行政規(guī)章抑或政策性文件,�,！奥毮懿块T利益法律化在立法起草中的主要表現(xiàn)，是各種利用法律擴(kuò)大部門權(quán)力或獲取各種形式部門利益現(xiàn)象的存在,。”[21]為此，地方人大及其常委會(huì)力圖改變這種由“地方政府職能部門”作為法規(guī)草案起草主體的狀況，逐漸把法規(guī)草案的起草工作委托給“非地方政府職能部門”的相關(guān)專家學(xué)者來完成，如委托給高等院校的法學(xué)教授,、科研機(jī)構(gòu)的法學(xué)研究工作者抑或?qū)Ｂ毬蓭煹壬鐣?huì)團(tuán)體成員等。譬如，寧夏回族自治區(qū)吳忠市人大常委會(huì)將《吳忠市鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》（暫定名）的制定列入2019年度立法計(jì)劃,，2019年3月29日吳忠市自然資源局按照《吳忠市人民政府辦公室關(guān)于<吳忠市鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例>立法起草工作方案的通知》要求負(fù)責(zé)起草工作,。為確�,！稐l例征求意見稿》的質(zhì)量和起草工作的順利進(jìn)行,，成立了由吳忠市各相關(guān)部門,、事業(yè)單位及各縣市自然資源局等單位組成的“立法領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”，負(fù)責(zé)制定起草工作方案,、收集整理相關(guān)法律法規(guī)、開展立法調(diào)研,、撰寫立法調(diào)研報(bào)告,、起草立法說明、制定《條例征求意見稿》文本,、整理檔案資料等工作并研究解決立法工作中的重大問題,。同時(shí)聘請(qǐng)當(dāng)?shù)刂蓭熓聞?wù)所律師、法律專家共同參與《條例征求意見稿》的起草工作,。經(jīng)過多方調(diào)研論證之后,，最終將該條例確定為《吳忠市村莊規(guī)劃條例》。
規(guī)范完善地方立法審議程序,。在包括民族自治地方立法在內(nèi)的整個(gè)地方立法程序當(dāng)中，立法審議程序是至關(guān)重要的一道程序,，地方立法機(jī)構(gòu)必須把公眾參與,、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,、合法性審查、集體討論決定落實(shí)到位,，抓準(zhǔn)、抓穩(wěn),、抓實(shí),，一抓到底,、抓出成效,。在地方經(jīng)濟(jì),、社會(huì)、文化發(fā)展和社會(huì)治理實(shí)踐中,，地方政府既是決策者、發(fā)起者,、組織者和領(lǐng)導(dǎo)者,，又是關(guān)鍵責(zé)任主體和“第一責(zé)任人”,。地方政府立法是“地方立法”體系中極為重要的組成部分,，立法質(zhì)量的好壞對(duì)地方經(jīng)濟(jì),、社會(huì),、文化發(fā)展和社會(huì)治理任務(wù)的順利完成,，具有無與倫比的重要作用和意義，因而這里著重就如何完善地方政府立法審議程序展開討論,，窺一斑而知全豹,。具有地方立法權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市以及較大的市和設(shè)區(qū)的市的人民政府在審議政府立法草案的時(shí)候,，應(yīng)當(dāng)妥善處理好如下三個(gè)主要關(guān)系：（1）立法決策的超前思維與法規(guī)的相對(duì)滯后關(guān)系。地方立法必須考慮到地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要與中央決策部署保持一致,，在立法討論和立法審議過程中，要學(xué)會(huì)運(yùn)用法治思維,、法治方式，思考,、對(duì)待,、研究和處置立法中出現(xiàn)的諸多現(xiàn)實(shí)問題,，尤其要善于把黨中央,、國(guó)務(wù)院的決策部署轉(zhuǎn)化成為地方法規(guī)和政府規(guī)章，把當(dāng)?shù)卣闹饕ぷ魍ㄟ^立法形式轉(zhuǎn)化成為人民意志,，以地方法規(guī)和政府規(guī)章的法律文件表現(xiàn)出來,，盡量縮短超前思維與法規(guī)滯后之間的矛盾與實(shí)際距離。（2）矛盾焦點(diǎn)的調(diào)解與法規(guī)的引領(lǐng)關(guān)系,。地方政府在審議政府立法草案的時(shí)候，一定要兼顧到具有各種利益關(guān)系的實(shí)際部門之間的矛盾與糾紛,，重視在立法協(xié)調(diào)過程中暴露出來各種利益紛爭(zhēng)及其解決機(jī)制，找出各方都能夠接受的平衡點(diǎn),，充分發(fā)揮法律規(guī)范在引領(lǐng)和推動(dòng)中的規(guī)范作用,。對(duì)于需要地方政府決定的事權(quán),，地方立法機(jī)構(gòu)要協(xié)同政府善于決策,、敢于作為。既不能回避矛盾抑或避重就輕,，也不能指望通過制定一部地方性法規(guī)或政府規(guī)章，就能解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中所有的現(xiàn)實(shí)問題,。實(shí)際上任何一部地方性法規(guī)只能解決某一方面問題，其他問題需要通過制定其他地方性法規(guī)去解決,，也可以通過制定配套制度的方式予以補(bǔ)充完善。（3）研究重大決策同做重大決定的關(guān)系,。為了體現(xiàn)政府研究重大決策與做重大決定的職能與作用相統(tǒng)一，地方政府在審議政府立法草案的時(shí)候,，政府領(lǐng)導(dǎo)可以就法制辦呈送的立法草案批示，通過政府辦公廳抑或辦公室廣泛征求意見,，包括召集政府法律顧問、有關(guān)專家學(xué)者,、法律事務(wù)部門的權(quán)威共同商討論證,。對(duì)于少數(shù)難于協(xié)調(diào)一致的重大問題，應(yīng)當(dāng)將公眾意見、專家論證意見等匯集成冊(cè),，連同立法草案一并提交政府常務(wù)會(huì)議審議,，以保證和提高政府常務(wù)會(huì)議決策的效率[22],。
規(guī)范完善地方立法備案審查程序。“權(quán)限”與“程序”是規(guī)范地方立法活動(dòng)全過程,，尤其是規(guī)范立法監(jiān)督程序的兩個(gè)核心概念。與此相適應(yīng)的“立法備案審查程序”,，就是通過制度建設(shè)途徑，規(guī)范“審查的對(duì)象,、審查的機(jī)關(guān)和審查的程序”[23],�,！稇椃ā返�62條和第67條規(guī)定，我國(guó)的“備案審查權(quán)”屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)[24],。這里有一個(gè)需要特別提示和明晰的問題，《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督法》）并不是憲法性法律，《監(jiān)督法》第28條已經(jīng)明確規(guī)定：“行政法規(guī),、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例,、規(guī)章的備案、審查和撤銷,，依照立法法的有關(guān)規(guī)定辦理�,！�[25]即是說有關(guān)地方立法備案審查的“憲法性法律”是《立法法》,，其“備案審查”的權(quán)限，僅限定于各位階“立法”以外的其他規(guī)范性文件,�,！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第30條規(guī)定：“要進(jìn)一步健全憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制和程序,，把全面貫徹實(shí)施憲法提高到一個(gè)新水平,，……健全法規(guī),、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度,�,！�[26]《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》指出：要“加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法制度建設(shè)，完善行政法規(guī),、規(guī)章制定程序，完善公眾參與政府立法機(jī)制,。重要行政管理法律法規(guī)由政府法制機(jī)構(gòu)組織起草�,！�[27]這兩個(gè)《若干重大問題的決定》為把立法備案審查程序，確立為我國(guó)新時(shí)代“進(jìn)一步健全憲法實(shí)施監(jiān)督”指明了方向,。法學(xué)理論界通常所說的“立法備案審查的權(quán)限設(shè)定”，就是指各位階的立法備案審查權(quán)由誰來行使的問題,。依據(jù)《憲法》《立法法》的規(guī)定及“顯性授權(quán)”和“隱性授權(quán)”規(guī)制，我國(guó)當(dāng)下設(shè)立了如下幾項(xiàng)“立法備案審查權(quán)”：（1）法律的備案審查權(quán),；（2）行政法規(guī)的備案審查權(quán),；（3）地方性法規(guī)的備案審查權(quán)，該項(xiàng)“備案審查權(quán)”又可以具體地細(xì)分為省級(jí)人大制定的地方性法規(guī)的備案審查權(quán),，省級(jí)人大常委會(huì),、設(shè)區(qū)的市、自治州的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)的備案審查權(quán)；（4）民族自治地方自治條例,、單行條例的備案審查權(quán),，該項(xiàng)“備案審查權(quán)”又可以具體地細(xì)分為自治區(qū)制定的自治條例、單行條例的備案審查權(quán),，自治州,、自治縣制定的自治條例、單行條例的備案審查權(quán),；（5）國(guó)家各部委制定的部門規(guī)章的備案審查權(quán),；（6）地方政府制定的政府規(guī)章的備案審查權(quán)，該項(xiàng)“備案審查權(quán)”又可以具體地細(xì)分為省級(jí)政府制定的地方政府規(guī)章的備案審查權(quán),，設(shè)區(qū)的市,、自治州的政府制定的地方政府規(guī)章的備案審查權(quán)。我國(guó)現(xiàn)行“立法備案審查”依據(jù)《立法法》的規(guī)定,，設(shè)立了如下幾項(xiàng)“立法備案審查程序”：（1）法律的備案審查程序,；（2）行政法規(guī)、地方性法規(guī),、自治條例和單行條例的備案審查程序,；（3）部門規(guī)章、地方政府規(guī)章的備案審查程序,。
制定一部《地方立法程序法》正當(dāng)其時(shí),。1978年憲法和1982年憲法在撥亂反正、正本清源,，基本恢復(fù)和沿襲1954年憲法的基礎(chǔ)上,，艱難地推動(dòng)著國(guó)家立法向規(guī)范化和程序化的方向發(fā)展。1982年通過的《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》和1989年通過的《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》,，又促使國(guó)家立法在立法程序化方面向前邁出了一大步,。進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代之后，黨的十九大報(bào)告明確提出要“推進(jìn)科學(xué)立法,、民主立法,、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展,、保障善治,�,！�[28]全面建成小康社會(huì),、全面深化改革開放、全面推進(jìn)依法治國(guó),、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家治國(guó)理政大方針的確立,，則進(jìn)一步為國(guó)家立法和地方立法程序化構(gòu)建鋪平了道路。在2020年“脫貧收官”“全面建成小康社會(huì)”與“鄉(xiāng)村振興”實(shí)現(xiàn)對(duì)接的歷史交匯點(diǎn)上，中共中央,、國(guó)務(wù)院又適時(shí)發(fā)布“關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制”,、“關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局”、“關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”三個(gè)重要“指導(dǎo)意見”[29],，為國(guó)家創(chuàng)設(shè)《地方立法程序法》提供了穩(wěn)健的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ),�,？傊P者認(rèn)為我國(guó)已具備了創(chuàng)設(shè)《地方立法程序法》的必要性和可行性,，制定一部《地方立法程序法》的主客觀條件已經(jīng)成熟。擬制定的《地方立法程序法》,，起碼應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)方面的程序內(nèi)容：（1）確立立法程序法的權(quán)限和管轄范圍,。省,、自治區(qū)的人民代表大會(huì)及其常委會(huì),，包括特別行政區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū),、自治州和所有設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)，分別是行使地方立法權(quán)的各級(jí)主體機(jī)關(guān),。立法管轄與立法主體的關(guān)系是密不可分的,，立法管轄就是要在立法程序法當(dāng)中,，明確規(guī)定地方立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)限和立法范圍,。省,、自治區(qū)的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)除了行使自身的地方立法權(quán)之外,，還要依法對(duì)地方制定的行政法規(guī)實(shí)施監(jiān)督權(quán)和審批權(quán)。譬如,，省級(jí)人民政府有權(quán)制定和修改屬于全省性的行政法規(guī),，并且依法對(duì)下級(jí)政府制定的法規(guī)行使批準(zhǔn)權(quán)和撤銷權(quán)；地級(jí)市人民政府有權(quán)制定和修改本地區(qū)域性的行政法規(guī),，并且依法對(duì)下級(jí)政府制定的法規(guī)性文件行使批準(zhǔn)權(quán)和撤銷權(quán),；縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)制定和修改本縣的行政規(guī)范性文件,。（2）確立立法程序法的調(diào)整的對(duì)象和基本原則,。立法程序法的調(diào)整對(duì)象不僅包括調(diào)整法律的制定，而且包括調(diào)整縣級(jí)以上各級(jí)政府行政法規(guī)的制定,，縣級(jí)以下政府規(guī)范性文件,、鄉(xiāng)村的鄉(xiāng)規(guī)民約以及機(jī)關(guān)團(tuán)體等內(nèi)部規(guī)章制度的制定不包括在內(nèi),。盡管法律的制定與行政法規(guī)的制定同屬于立法范疇,，但是二者無論從立法權(quán)限,、管轄范圍，還是從法律法規(guī)效力哪方面看，二者終究屬于不同的法律規(guī)范,。因而立法程序法必須針對(duì)制定法律和制定行政法規(guī)的類型進(jìn)行分類,，規(guī)定其不同的立法程序。立法程序法所秉持的基本原則,，是在完善法律的立法程序的同時(shí)，把重點(diǎn)放置在對(duì)行政法規(guī)立法程序的制定方面,。（3）確立法律和行政法規(guī)的立法程序,。鑒于同級(jí)法律與同級(jí)行政法規(guī)的內(nèi)容,、效力和制定機(jī)關(guān)各不相同，因而立法程序法對(duì)于“法律的具體制定程序”與“行政法規(guī)的具體制定程序”的規(guī)定應(yīng)當(dāng)有別,。譬如,，立法程序法有關(guān)法律的制定程序，就必須包括立法議案的提出,，立法議案的審查與列入立法議程,，立法議案的討論,，立法議案的修改，立法議案的通過和新法律的頒布實(shí)施等六個(gè)具體程序步驟,。與此相適應(yīng)的有關(guān)行政法規(guī)的制定程序,，必須包括編制行政法規(guī)立法規(guī)劃，行政法規(guī)草案的起草,，行政法規(guī)草案的協(xié)商、協(xié)調(diào)與修改,，行政法規(guī)草案的審查,、審議和批準(zhǔn)，新行政法規(guī)的公布和備案等五個(gè)具體程序步驟,。
三,、地方立法的基本功能
地方立法應(yīng)當(dāng)具備“規(guī)范”和“社會(huì)”兩大功能。從法的本質(zhì)視角看,，“地方性法規(guī)具有同國(guó)家法律法規(guī)同樣的國(guó)家意志性,、行為規(guī)范性、法律強(qiáng)制性三大屬性,，也具有與國(guó)家法律法規(guī)同樣的指引,、教育、評(píng)價(jià),、預(yù)測(cè)和強(qiáng)制作用,。”[30]國(guó)家法律賦予地方立法的權(quán)限范圍,，決定了地方法規(guī)的屬性,、特征和功能作用的范圍。依據(jù)《立法法》第73條的規(guī)定,，地方立法能夠調(diào)整的事項(xiàng)和作用范圍,，主要集中在如下三個(gè)領(lǐng)域：（1）為促使和確保國(guó)家法律法規(guī)在本行政區(qū)域范圍內(nèi)得到全面有效的貫徹實(shí)施，需要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況做出具體規(guī)定的事項(xiàng),；（2）原本就屬于本行政區(qū)域范圍內(nèi)的地方性事務(wù),，需要制定地方性法規(guī)抑或政府規(guī)章予以貫徹實(shí)施的具體事項(xiàng)；（3）有些立法事項(xiàng)盡管是中央立法范圍內(nèi)的事項(xiàng),，但是由于尚未立法且不屬于“全國(guó)人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)”的范圍�,，F(xiàn)行《立法法》第13條規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展需要,，就行政管理等領(lǐng)域特定事項(xiàng)授權(quán)在部分地方,，“暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止部分規(guī)定”[31]。因而有些設(shè)區(qū)的市級(jí)人大及其常委會(huì),，便依據(jù)這個(gè)規(guī)定擅自增加地方人大及其常委會(huì)“可以對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行暫時(shí)調(diào)整或暫時(shí)停止適用”[32]的條款,。其實(shí)《立法法》所闡釋的“暫時(shí)調(diào)整或暫時(shí)停止適用”的原意并不是這個(gè)意思,，應(yīng)當(dāng)把它理解為在一定時(shí)間、一定地域范圍內(nèi),，對(duì)原有規(guī)定的法規(guī)內(nèi)容的適用條件和情形進(jìn)行修改抑或補(bǔ)充,。《立法法》的這個(gè)規(guī)定,，盡管從形式上賦予了地方立法機(jī)構(gòu)一項(xiàng)特有權(quán)利,，但是如果地方立法機(jī)構(gòu)濫用這項(xiàng)權(quán)利，勢(shì)必傷害地方性法規(guī)的權(quán)威性和穩(wěn)定性,，不利于國(guó)家法治現(xiàn)代化的全面推進(jìn),。再?gòu)牧⒎ㄊ跈?quán)的視角看，“這主要是針對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)其他主體暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止法律適用而設(shè)定的,，主要是對(duì)授權(quán)行為的制約,，而不是對(duì)人大自行暫時(shí)調(diào)整法律適用的限制�,！�[33]這也即是說,，地方人大實(shí)質(zhì)上無權(quán)自行暫時(shí)停止、懸置地方性法規(guī)的適用,。地方性法規(guī)的作用和價(jià)值,，體現(xiàn)在除了具有法的功能之外，還有對(duì)法律法規(guī)的配套細(xì)化,、補(bǔ)充完善和先行首創(chuàng)等功能作用,。按照地方立法的實(shí)際效用來劃分，地方立法的基本功能可細(xì)分為“規(guī)范功能”和“社會(huì)功能”兩大類,。即是說,，地方立法既具有作為調(diào)整規(guī)范所應(yīng)具有的規(guī)范功能，同時(shí)還需要具有相應(yīng)的社會(huì)功能,。最后從法的目的性視角看,，這兩種功能之間的關(guān)系實(shí)質(zhì)上是“手段”與“目的”的關(guān)系，即“地方立法通過作為手段的規(guī)范功能,，來達(dá)到和實(shí)現(xiàn)作為目的的社會(huì)功能”[34],。下面筆者將集中有限篇幅，分別討論地方立法的“規(guī)范功能”和“社會(huì)功能”,。
第一,，地方立法的“規(guī)范功能”。立法的普遍實(shí)施性和實(shí)踐的功效性,，是一件合格的地方性法規(guī)的基本功能和基本屬性,。地方立法的“規(guī)范功能”主要體現(xiàn)在如下三個(gè)方面：（1）地方立法具有“立法變通”功能。《憲法》第115條規(guī)定：“自治區(qū),、自治州,、自治縣的自治機(jī)關(guān)行使憲法第三章第五節(jié)規(guī)定的地方國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)，同時(shí)依照憲法,、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán),，根據(jù)本地方實(shí)際情況貫徹執(zhí)行國(guó)家的法律、政策,�,！�[35]第116條規(guī)定：“民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn),，制定自治條例和單行條例,。”[36]即是說《憲法》賦予民族自治地方政府,，既可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況貫徹執(zhí)行國(guó)家的法律和政策,，也可以根據(jù)當(dāng)?shù)卣�,、�?jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)制定自治條例和單行條例,，但不得與憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及個(gè)別專門性規(guī)定相沖突�,！吨腥A人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》（以下簡(jiǎn)稱《民族區(qū)域自治法》）第20條規(guī)定：“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議,、決定、命令和指示,，如有不適合民族自治地方實(shí)際情況的,，自治機(jī)關(guān)可以報(bào)經(jīng)該上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行”[37],。2020年新修改的《立法法》依據(jù)《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定,，從立法上突破了原來“變通執(zhí)行”必須經(jīng)過相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)事前批準(zhǔn)才行的規(guī)定，改為民族自治地方做出“變通執(zhí)行”的唯一依據(jù),，就是“依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)”進(jìn)行,。（2）地方立法具有“漏洞補(bǔ)充”功能。在過去相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi),，我國(guó)立法基本秉持“宜粗不宜細(xì)”的立法精神進(jìn)行,，對(duì)不少現(xiàn)實(shí)當(dāng)中的實(shí)際問題和棘手問題，往往只做出一般“原則性規(guī)定”,，屬于具有可操作性的“硬杠杠”規(guī)定較少,，其結(jié)局就是法律實(shí)施效果大打折扣。這些立法遺留問題統(tǒng)統(tǒng)留待國(guó)務(wù)院制定“實(shí)施細(xì)則”,，抑或仰賴相應(yīng)的國(guó)家機(jī)關(guān),、地方立法機(jī)關(guān)制定具體的“實(shí)施辦法”去解決。隨著“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”基本國(guó)策的實(shí)施,，地方立法機(jī)關(guān)從關(guān)注民生和鄉(xiāng)村振興的實(shí)際出發(fā),，抓住當(dāng)?shù)厣鐣?huì)生活中急需解決的重要問題，不失時(shí)機(jī)地制定出一些地方性法規(guī)或政府規(guī)章,，有效地彌補(bǔ)了基本法律的漏洞和不足之處,，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步創(chuàng)造了良好的社會(huì)法律環(huán)境，充分顯現(xiàn)了地方立法對(duì)國(guó)家基本法律漏洞及時(shí)補(bǔ)充的規(guī)范功能,。（3）地方立法具有法制統(tǒng)一融合功能,。隨著“全面建成小康社會(huì)”“全面完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)”以及實(shí)施鄉(xiāng)村振興步伐的加快，即使在同一個(gè)具體的地域范圍內(nèi),，其地方特點(diǎn)也不是始終如一的,，各種利益矛盾、各種利害關(guān)系沖突,，呈現(xiàn)出變化,、延續(xù)和發(fā)展的態(tài)勢(shì)。地方立法機(jī)關(guān)在這種情況下的立法功能,，具有在本地條件許可和法律適用的范圍內(nèi),，實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)統(tǒng)一融合各種利益分歧，在綜合平衡的原則下形成較為統(tǒng)一的地方利益訴求,，避免社會(huì)突發(fā)性事件的發(fā)生,，維護(hù)本地和諧統(tǒng)一、繁榮穩(wěn)定的局面,，彰顯“國(guó)家法治統(tǒng)一”“地方法制統(tǒng)一”的融合治理功能,。
第二，地方立法的“社會(huì)功能”,。地方立法一味地重復(fù)“上位法”的規(guī)定,，沒有務(wù)實(shí)性的、切實(shí)管用的條款規(guī)定,，抑或缺失結(jié)合本行政區(qū)域?qū)嶋H情況的立法導(dǎo)向和規(guī)范要求,，這樣的地方立法是不符合新時(shí)代要求的。地方立法是國(guó)家立法的必要延伸和有效補(bǔ)充,，是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分,，是地方人民代表大會(huì)及其常委會(huì)行使地方國(guó)家權(quán)力的一種不可或缺的重要形式�,！把a(bǔ)充性”是地方性法規(guī)體現(xiàn)立法“特色”的關(guān)鍵屬性,。地方立法的社會(huì)功能主要體現(xiàn)在如下四個(gè)方面：（1）促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)文明建設(shè)。地方立法最大的促進(jìn)功能就是為本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展保駕護(hù)航,，尤其是在2020年底完成了“全面建成小康社會(huì)”“全部脫貧摘帽”的任務(wù)之后,，地方立法功能面臨的現(xiàn)實(shí)任務(wù)，就是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)又好又快發(fā)展，引導(dǎo)剛剛走出困境的貧困群體盡快走上共同致富的道路,。要通過地方經(jīng)濟(jì)立法優(yōu)化農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),，調(diào)整和引導(dǎo)社會(huì)投資服務(wù)方向，形成有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場(chǎng)要素資源配置體系,，制定各種規(guī)范鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展,、市場(chǎng)秩序井然的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，為優(yōu)化地方投資環(huán)境和區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行法治環(huán)境提供法治保障,。（2）推進(jìn)地方政治文明發(fā)展,。地方立法的另一個(gè)重大的社會(huì)促進(jìn)功能，就是服務(wù)于鄉(xiāng)村基層社會(huì)政治文明建設(shè)的需要,，服務(wù)于鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興有序推進(jìn)的需要,，為鄉(xiāng)村推進(jìn)社會(huì)主義政治文明、精神文明和法治文明建設(shè)保駕護(hù)航,。（3）保障法律和行政法規(guī)的有效實(shí)施,。地方立法是整個(gè)國(guó)家法律體系的重要組成部分，地方立法的突出任務(wù)是要根據(jù)本地實(shí)際情況,，制定細(xì)化國(guó)家法律,、行政法規(guī)在本地落地生根的“實(shí)施細(xì)則”“實(shí)施辦法”；依據(jù)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要,，在國(guó)家“預(yù)留的立法范圍和空間內(nèi)”行使“變通權(quán)”,。地方立法必須旗幟鮮明地反對(duì)“地方保護(hù)主義”,，立法不但不能與中央法律和上位法相抵觸,，而且還必須在服務(wù)功能方面發(fā)揮應(yīng)有優(yōu)勢(shì)，保障憲法,、中央法律,、國(guó)家行政法規(guī)和政府部門規(guī)章在本地區(qū)貫徹落實(shí)，自覺地?fù)?dān)負(fù)起保障憲法,、法律和行政法規(guī)在本地區(qū)有效實(shí)施的責(zé)任,。（4）保障地方自治的合理實(shí)現(xiàn)�,！读⒎ǚā返�73條規(guī)定：地方立法可以就“屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)”[38]做出規(guī)定,。我國(guó)有155個(gè)民族自治地方，保障民族自治和區(qū)域自治的立法自主權(quán),，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一個(gè)是關(guān)于一般地方立法的自治,，另一個(gè)是特殊地方立法的自治，這兩者在“自治權(quán)”的范圍和效力上是有本質(zhì)性區(qū)別的,。民族自治地方立法在不與中央法律,、法規(guī)相抵觸的前提下，可以以法定的形式和法定的程序調(diào)整本地區(qū)的社會(huì)關(guān)系，依據(jù)中央法律,、行政法規(guī)以及自治區(qū)制定的地方法規(guī)解決本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題,；可以依據(jù)《憲法》《民族區(qū)域自治法》和《立法法》的規(guī)定和授權(quán)，就本地區(qū)的實(shí)際問題“獨(dú)立自主”地制定解決問題的地方法規(guī),；還可以在堅(jiān)持抑或兼顧“法制統(tǒng)一”的前提下自主立法,，在法的體系、形式,、淵源諸多方面,，依據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況自主地形成自己的立法風(fēng)格。
地方立法功能關(guān)涉到中央立法功能的實(shí)現(xiàn),。
中央立法機(jī)關(guān)和中央政府通過制定法律,、行政法規(guī)和政府規(guī)章，為全國(guó)各地政治,、經(jīng)濟(jì),、文化和社會(huì)全面發(fā)展進(jìn)步，提供立法指引和法律支撐,。為了發(fā)揮好中央立法和地方立法兩個(gè)方面的積極性,，《立法法》賦予全國(guó)所有設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)。地方立法需要發(fā)揮好與中央立法共存互補(bǔ)的作用,，在涉及到本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的具體問題上,，地方立法要制定相應(yīng)的、符合本地實(shí)際的實(shí)施細(xì)則,、單行條例等多層次的地方性法規(guī),，地方立法功能的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)而且必須有利于促進(jìn)中央立法功能的實(shí)現(xiàn),。然而由于地方立法過去事實(shí)上存在著法制不夠統(tǒng)一,、個(gè)別地方立法處于無序狀態(tài)，極大地挫傷了地方政治文明社會(huì)功能的發(fā)揮,；地方立法存在的立法沖突,、立法技術(shù)低下、越權(quán)立法,、重復(fù)立法,、違憲立法等問題，在事實(shí)上延緩和阻礙了地方立法的實(shí)際進(jìn)程,，也阻礙了人們知法,、守法規(guī)范功能的發(fā)揮。譬如,，從越權(quán)立法的本質(zhì)上看,，越權(quán)立法是指地方立法機(jī)關(guān)超越“法律賦予”的立法權(quán)限,，抑或超越“授權(quán)立法”的權(quán)限制定行政法規(guī)的行為。從越權(quán)立法的類型上看,，主要有形式越權(quán),、內(nèi)容越權(quán)和時(shí)限越權(quán)三種類型。再以“重復(fù)立法”為例展開論證,。重復(fù)立法是指地方立法機(jī)關(guān)對(duì)中央立法和上位法的不必要重復(fù),，這樣做不僅浪費(fèi)了寶貴的立法資源，而且損害了上位法的權(quán)威,，使得該項(xiàng)立法失去其存在的應(yīng)有價(jià)值,。這里需要特別指出的是在地方立法實(shí)踐中，“有一些重復(fù)實(shí)屬必要,，如對(duì)上位法的立法目的,、立法原則以及法律規(guī)則中前提條件的重復(fù)�,！�[39]盡管《憲法》第2條,、《立法法》第5條和第36條都對(duì)公眾參與立法活動(dòng)，從不同角度和不同層次做出了規(guī)定,，但終究由于地方立法條件的限制,，致使公眾參與制度不健全，參與程序操作性不強(qiáng),，參與的范圍不明確,，信息公開制度和聽證制度不完善，參與立法的渠道和形式不暢等問題的發(fā)生,�,！肮妳⑴c權(quán)”是一項(xiàng)正在發(fā)展完善中的“新型民主權(quán)利”，現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)定并不表明它已經(jīng)科學(xué)完備了,。為此,，就要構(gòu)建科學(xué)合理的地方立法體系,，維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一,，充分實(shí)現(xiàn)地方立法功能的發(fā)揮，助力中央立法功能的全面實(shí)現(xiàn),。要進(jìn)一步擴(kuò)大地方立法公眾參與的范圍,，增強(qiáng)公眾參與機(jī)制的可操作性，完善地方立法信息公開制度和聽證制度,，樹立合法程序在地方立法實(shí)踐中的突出地位,，促使地方立法更加民主化、公正化和科學(xué)化,。針對(duì)地方立法監(jiān)督體制機(jī)制軟弱無力的現(xiàn)實(shí)問題,，要通過地方立法機(jī)關(guān)的自律機(jī)制發(fā)揮作用,，自覺防范和杜絕立法中的越權(quán)和違法行為；通過立法案報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)制度的監(jiān)督方式,，消除地方性法規(guī)與國(guó)家法律之間,、地方性法規(guī)與政府規(guī)章之間的矛盾沖突；通過授權(quán)或設(shè)立專門機(jī)構(gòu)對(duì)地方立法實(shí)施監(jiān)督,，尤其是加強(qiáng)對(duì)地方立法予以事前糾正和事后審查的方式,，規(guī)范和解決地方立法中存在的各種不規(guī)范的程序和實(shí)體問題。地方立法的基本功能包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是地方立法對(duì)社會(huì)關(guān)系和社會(huì)活動(dòng)產(chǎn)生的外部效用,；二是地方立法對(duì)其本身的效用和效應(yīng),；三是補(bǔ)充中央立法不足，采取“先行先試”的途徑或方式為中央立法積累經(jīng)驗(yàn),。從應(yīng)然和實(shí)然的視角探討地方立法的實(shí)踐過程,，不難發(fā)現(xiàn)對(duì)地方立法功能的研究具有極為重要的意義，它是指導(dǎo),、改進(jìn)和完善地方立法的重要思維,，必須依法保證地方立法功能的充分發(fā)揮。立法后的評(píng)估工作是全面推進(jìn)“依法治國(guó),，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”重要舉措,，各級(jí)地方人大常委會(huì)和地方政府越來越重視和關(guān)注立法后的評(píng)估工作。我國(guó)地方立法尚未形成全國(guó)統(tǒng)一的,、常態(tài)化的評(píng)估啟動(dòng)程序,，盡管部分地方已經(jīng)制定出臺(tái)《立法后評(píng)估工作辦法》，但是多數(shù)地方規(guī)定的“評(píng)估辦法”較為原則,，普遍存在“臨時(shí)起意”和“運(yùn)動(dòng)式”評(píng)估現(xiàn)象[40],。評(píng)估啟動(dòng)程序缺乏規(guī)范化，必將導(dǎo)致急需“改,、廢,、立”的立法得不到及時(shí)有效地評(píng)估。只有依法制定適合本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)化,、科學(xué)化評(píng)估辦法,，才能有效顯現(xiàn)地方立法良法善治精神。
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